近日，由中國發(fā)展出版社編輯出版的《中國智庫》第一期重磅推出國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英的報告《中國征地制度亟待改革》。日前，經(jīng)濟參考報記者就如何提高征地補償標準，增加農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例專訪了他，他建議，應(yīng)盡快完善與出臺《土地管理法修正案》。
　　現(xiàn)行土地管理法亟待完善
　　《經(jīng)濟參考報》：當前，許多社會矛盾和糾紛指向了征地補償額的確定與實施，這與我國現(xiàn)行土地管理法的不健全有著或多或少聯(lián)系。現(xiàn)行的土地管理法存在哪些問題？
　　劉 守 英 ： 現(xiàn) 行 土 地 管 理 法 自1998年實施以來，征收大量農(nóng)民集體土地，低價征地為經(jīng)濟高增長提供了重要保障。但是，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進、市場化程度深化、農(nóng)民土地權(quán)利意識增強，農(nóng)村征地補償中引發(fā)的問題受到社會廣泛關(guān)注。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達400萬件左右，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。
　　“地價”是實施土地征收補償?shù)幕A(chǔ)。補償額的確定與實施，是土地征收的核心?，F(xiàn)行土地管理法采取在原用途基礎(chǔ)上按照年產(chǎn)值倍數(shù)補償，顯露出諸多弊端，一是沒有考慮土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分享之外。二是30倍的上限規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，也與各地實際補償執(zhí)行情況不符。三是沒有考慮土地區(qū)位和利用現(xiàn)狀，城市化地區(qū)的土地原用途早已不是農(nóng)業(yè)用途，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)核算補償標準無法操作。
　　在現(xiàn)行法律下，被征地農(nóng)民在按土地和安置補償以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)給予貨幣補償后，從此失去土地及相關(guān)利益，農(nóng)民稱之為“一腳踢”，導致土地管理法及中央政策要求的“長遠生計有保障”難以落到實處。另一方面，由于對農(nóng)民房屋如何補償沒有明確規(guī)定，造成征地過程中，要么對農(nóng)民補償過低，要么被違規(guī)違建、漫天要價，靠討價還價解決補償問題，造成征地拆遷成本越來越高，影響城市化進程。
　　土地管理法修正案符合公平補償原則
　　《經(jīng)濟參考報》：前段時間，《土地管理法修正案(草案)》獲得國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，并提請全國人大常委會審議。您認為，修正案對解決征地拆遷補償有哪些意義？
　　劉守英：這個以改革征地制度為核心的修訂原則切中要害?，F(xiàn)行土地補償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條，這次修正以與農(nóng)民土地權(quán)益最為密切、影響最大的征地制度入手，理順土地利益關(guān)系，處理好工業(yè)化城市化與保護權(quán)益、保護耕地的關(guān)系，解決好城市化進程中土地增值收益的分配，有利于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，有利于保護農(nóng)民權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定，也有利于更好地服務(wù)下一個發(fā)展機遇期，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
　　將原用途的倍數(shù)補償改為“公平補償”符合市場經(jīng)濟基本原則。該修正案草案規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當給予公平補償，是我國征地制度與國際通行規(guī)則靠攏的重要一步。市場經(jīng)濟國家的征地補償采取按相鄰土地的最高價值、最有利用途進行評估和補償。公平補償?shù)脑瓌t，就是要在征地補償中考慮土地的未來用途與價值，考慮土地的區(qū)位差異，為形成以市場價格為基礎(chǔ)的征地補償制度打下基礎(chǔ)。
　　增加住宅補償和社保補償能更切實保障農(nóng)民長遠生計。此次對農(nóng)民房屋采取市場化補償辦法，有利于實現(xiàn)農(nóng)民在征地過程中最重要的財產(chǎn)收益，保障農(nóng)民在城市化進程中房屋的合法權(quán)益。增加社保費用，是近年來一些地方征地制度改革探索的成果，受到農(nóng)民歡迎。
　　修正案中新制度不會抬高城市化成本
　　《經(jīng)濟參考報》：有人擔心，《土地管理法修正案》中新的制度安排是否會抬高城市化成本，您怎么看？
　　劉守英：我們認為，首先要解決兩個認識上的誤區(qū)。一是“現(xiàn)行征地模式具有推進城市化的低成本優(yōu)勢”是一種主觀判斷，與事實存在很大差異。
　　近年來，隨著土地價值上升，農(nóng)民權(quán)利意識覺醒以及征地過程中原用途補償難以施行，征地拆遷費用大大攀升，2008―2010年，征地和拆遷補償費用占土地出讓收入的比重平均為36%，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的征地拆遷費用甚至更高。如果繼續(xù)采取凡城市用地即實行征地拆遷模式，城市化成本只會居高不下。
　　二是對公平補償缺乏正確理解。從市場經(jīng)濟國家征地補償?shù)慕?jīng)驗看，公平補償有兩點是非常明確的：一是征地補償價格的確定是以區(qū)位劃分的，不同區(qū)位的土地，價值不一樣，只有區(qū)位價值高的土地，在征地時才會給予更高的補償，而不是一個平均價格。二是征地補償價格要遵從用途管制。農(nóng)地、工業(yè)用地和商業(yè)用地的市價相互之間差異很大，不可能按一個價格補償。
　　基于以上兩點，修正案提出的公平補償原則，實質(zhì)上是使真正市場價格高的土地得到按市價的補償，這也避免了目前采取討價還價導致的漫天要價和強者、有權(quán)勢者得到補償更高的不公平、不合理。
　　籠統(tǒng)提“征地補償標準提高10倍”系誤讀
　　《經(jīng)濟參考報》：前段時間有媒體報道，修正案一旦通過，征地補償標準將提高10倍，在社會上曾引起軒然大波，補償款多少應(yīng)該怎么計算？
　　劉守英：這個問題主要是由補償標準計算存在錯誤引起的。按照現(xiàn)行土地管理法補償標準的規(guī)定，如果每 畝 地 被 征 收 前 三 年 平 均 產(chǎn) 值 為2000元，給被征地農(nóng)民的補償就是六萬元。如果將補償標準提高10倍指的是在現(xiàn)有標準基礎(chǔ)上，那就是將補償標準上限從30倍提高到40倍，即八萬元。但按報道中所說，補償價是“60萬元”，顯然是指的把現(xiàn)有“征地補償數(shù)額”至少提高10倍，那就成了土地被征收前三年平均產(chǎn)值(每畝2000元)的300倍。這種算法顯然不符實際，也是造成地方政府迷茫的主要原因。一是，通過招拍掛出讓的經(jīng)營性用地僅占政府出讓的一少部分，其他重點項目、工業(yè)用地以及城市公用配套用地，政府或者僅回收成本，或者虧本，不可能只以經(jīng)營性用地價格作為對征地的全部補償標準；二是土地價格具有很強的區(qū)位性，不同城市(鎮(zhèn))、甚至同一城市(鎮(zhèn))的不同位 置 和 功 能 的土地，市值也不一樣，不可能按某個城市的某個區(qū)位價格作為補償依據(jù)。因此，籠統(tǒng)提“在現(xiàn)行征地補償數(shù)額的基礎(chǔ)上提高至少10倍”，不僅行不通，而且也不科學。
　　為了保證土地管理法修正案出臺后達到更好的效果，我們建議，有關(guān)部門對以下問題予以進一步明確和完善。一是盡快完成農(nóng)村集體土地征收條例，將土地管理法的修正原則進一步細化，以利修正案出臺后在地方執(zhí)行。二是明確公平補償?shù)暮x。在條例中明確對不同區(qū)位和不同用途的土地補償辦法。重點是農(nóng)用地和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地市場價格的確定以及重點工程補償辦法。三是社保費用納入補償后，還要明確社保補償?shù)膮⒄諏ο螅降资前闯?鎮(zhèn) 職 工 還 是 農(nóng) 村 社 保 繳 納 社 保費，必須予以明示。